פסק-דין בתיק ה"פ 3050/04

1.         זוהי בקשה למסירת חזקה בקרקע, שהוגשה לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 ("פקודת הקרקעות", "הפקודה").

2.         המבקשת היא הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים ("המבקשת"). המשיבים הם המחזיקים במקרקעין המצויים בבית חנינא ירושלים, הידועים כחלק מחלקה 209 בגוש 30610 ("הקרקע"). המבקשת טענה כי הקרקע נמצאת בתחום הקרקעות שהופקעו לצרכי ציבור בשכונת בית חנינא, על-פי הודעת הפקעה שפורסמה ביום 23.8.01 ("הודעת ההפקעה 01'"). מכאן בקשתה להורות למשיבים על מסירת החזקה לידיה. 

3.         הודעת ההפקעה 01' מתייחסת,  בין היתר, ל"שטח שבין קואורדינטות אורך 136.000 - 137.500 ובין קואורדינטות רוחב 170.250 - 172.500 ... כמסומן בצבעים חול ואדום בתשריט תוכנית 3457א' המאושרת" ("השטח המופקע"). הקרקע נכללת בשטח המופקע. הפקעה זו בוצעה לצורך סלילת כביש מספר 20 לפי תוכנית בניין עיר מספר 3457א', אשר אושרה ופורסמה בשנת 1996.

4.         אין זו הודעת ההפקעה הראשונה המתייחסת לקרקע. ביום 18.12.1984 פורסמה הודעת הפקעה ביחס לשטח זה, וזאת בהתאם לתוכנית מפורטת מספר 3227 ("הודעת הפקעה 84'"). הודעת הפקעה 84' התייחסה במפורש לחלקה 209 בגוש 30610 ("החלקה"), בה ממוקמת הקרקע.

עם זאת, הודעות ההפקעה אינן זהות. שטחה הכולל של החלקה עומד על 973 מ"ר. הודעת ההפקעה 84' הפקיעה מתוך החלקה שטח של 240 מ"ר, שיועדו לדרך. הודעת ההפקעה 01' הפקיעה מהחלקה שטח של 362 מ"ר לדרך קיימת וכן שטח נוסף של 130 מ"ר, המיועד לדרך חדשה.

5.         לאחר פרסום הודעת ההפקעה 01' דרשה המבקשת את מסירת החזקה בקרקע. משסירבו המשיבים למסור את החזקה, פנתה המבקשת לבית המשפט בבקשה זו. תחילה הסתמכה המבקשת בטענותיה רק על הודעת ההפקעה 84'. בהמשך הותר למבקשת לתקן את בקשתה ולסמוך אף על הודעת ההפקעה 01'.

6.         במהלך הדיונים הוצע לצדדים כי יוצא צו לפינוי המשיבים לאלתר, ימונה שמאי לקביעת הפיצוי לו זכאים המשיבים, ובית המשפט יכריע בשאלת הפיצויים על יסוד שמאות זו. ההסדר שהוצע לא חסם בפני המשיבים את האפשרות להגיש תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 ("חוק התכנון והבניה").

המבקשת הודיעה כי אין היא מסכימה להצעה זו. בהתאם לכך נקבע כי הצדדים יסכמו את טענותיהם (החלטה מיום 30.5.05).  

7.         עיקר חיציהם של טענות המשיבים הופנו לשאלת פרסומה של ההפקעה. הם טענו כי המבקשת לא עמדה בדרישת הפרסום המהווה תנאי להפעלת סמכות ההפקעה. ניתן לומר, בהקדמת הסוסים לעגלה, כי דין טענה זו להתקבל. היא תידון בפתח הדברים. לצורך שלמות התמונה יבחנו גם יתר טענות המשיבים.

חובת הפרסום והיקפה 

8.         פקודת המקרקעין מטילה משטר נוקשה, היוצר דרך מקוצרת למסירת החזקה לגוף המפקיע. משטר זה איננו תולה את מסירת החזקה בשאלת הפיצוי הכספי המגיע לבעלי הזכויות בקרקעות. על דרך העיקרון ניתן לומר, כי "הוראת סעיף 8 לפקודת ההפקעה אופייה אופי הוא של הוצאה לפועל - מסירת החזקה בעקבות הפקעה - ועל כן לא תעלנה במסגרתה, ככלל, טענות מהות של הפקעה" (בע"א 4000/01 קיסר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה, פ"ד נז(1) 313, בע' 323. בהתאם לכך, שומה על הגוף המפקיע לקיים מספר דרישות פורמליות, כדי שיוכל להשתמש במסלול המהיר של סעיף 8, המאפשר לו לתפוס חזקה במקרקעין. דרישות אלה מחייבות פרסום הודעה ברשומות על כוונה להפקיע לפי סעיף 5 לפקודה, פרסום הודעה ברשומות על ההפקעה לפי סעיף 7 לפקודה, חלוף הזמן שנקבע למסירת אותה חזקה לפי סעיף 7, וסירוב של הבעלים או המחזיק לפנות את הקרקעות, על אף ההודעות (ע"א 6320/98 נבולסי נ' הועדה המקומית, פ"ד נג(5) 733, בע' 737). העמידה בדרישות אלה היא תנאי לתפיסת החזקה. ואולם, העמידה בהן,  אינה שוללת מבעלי הזכויות המופקעות את היכולת לתקוף את ההפקעה בשל פגמים קשים אשר נפלו בעצם ההפקעה (ע"א 119/01 אקונס נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(1) 817, בע' 839 ("עניין אקונס")).

9.         משטר זה של הפקעה מבוסס על פעולה חד צדדית של השלטון, כוח במונחים ההופלדיניים. אבן הפינה של ההסדר היא חובת הפרסום הפומבי על ידי הרשות. ההנחה המקופלת במשטר זה היא כנראה שהפרסום יוצר ידיעה קונסטרוקטיבית, ומכל מקום שדי בפרסום כזה כדי לענות על תנאי ההפקעה. נוקשות זו של ההסדר - המתבטאת בשחרור הרשות מחובת ההמצאה האישית (בג"צ 1597/93 ההסתדרות הכללית של נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית אתא, תק-על 94 (2), 2219, בעמ' 2222) כתנאי לשכלול ההפקעה - מחייבת הקפדה על יישומו. ללא הקפדה זו עלולים בעלי קרקעות למצוא עצמם מול אדון קשוח ורב עוצמה שיש ביכולתו לעשות (כמעט) כעולה על דעתו, ואילו המושג משפט צדק יהפוך, עבור בעל המקרקעין, לערטילאי וכמעט מעבר להישג היד. חשוב לזכור תמיד את יחסי הכוחות שבין הצדדים. כושר המיקוח של היחיד, גם אם הוא חפץ להכביד על הרשות, קטן; כוחה של הרשות, גם אם כוונותיה טובות, חסר גבולות כמעט, ואי הקפדה עלולה להרחיב את הכוח ולעשותו לבלתי ניתן לשליטה.

אם הפרסום עומד בלוז הנטילה של הזכות בהליך מקוצר - מילויו אינו יכול להיעשות כלאחר יד. כך, ההודעה אינה יכולה לשאת אופי של חידה בה על המנחש לזהות נחש בריח בשעה שהוא מעכל פיל, אם לדמות זאת לביטויי של אנטואן דה סנט-אכזופרי.ההודעה חייבת להיות בעלת פועל מעשי. היא צריכה לזהות את המקרקעין (ע"א 406/63 רשות הפיתוח נ' סלים בכר ואח', פ"ד יח (2) 47, בע' 51). ברגיל, ניתן לצפות מהרשות שהיא תבחר בדרך הבהירה ביותר לזיהוי המקרקעין, אם דרך זו פתוחה בפניה. אין להסתפק בהודעה שהיא בבחינת גרעין נוקשה של פרשנות המוקף במעטה רך של עובדות מתארות. אמנם אין מקום להרחיק יתר על המידה. לא כל כשל בפרסום יסכל את ההפקעה. כאשר המהות מובנת, ואילו ההגדרה עצמה לוקה, ניתן לראות בכך מוקש קטן שאפשר להתעלם ממנו. כאשר המהות עצמה בעייתית, אין לראות בכך פרסום מספק.  

10.       האם עמד הפרסום בדרישות אלה?

בהודעת הפקעה 01' חסר ציון מפורש של חלקה 209 בגוש 30610, בה ממוקמת הקרקע בה מחזיקים המשיבים. במקום זאת בא ציון קואורדינטות כללי. וזו היתה לשונה של הודעת ההפקעה:

מוסרת בזה הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (להלן - הועדה), בהתאם לסעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, הודעה כי הקרקעות המתוארות בתוספת דרושות לועדה לחלוטין לצרכי ציבור...

תוספת

(1)              ירושלים, שכ' בית חנינא, שטח שבין קואורדינטות אורך 136.000 - 137.500 ובין קואורדינטות רוחב 170.250 - 172.500; ... גוש 30610, ח"ח 87, 88, 90, 99, 101-103, 190, 191, 224-226, 250, 252-254 ודרכים בלא מספר ... סך הכל שטח של 51,645 מ"ר; כמסומן בצבעים חול ואדום בתשריט תוכנית 3457א' המאושרת ...

העתקי התוכניות מופקדים במשרדי הועדה בעיריית ירושלים, וכל המעוניין רשאי לעיין בהם בשעות העבודה הרגילות.

הודעה זו כוללת בתחילתה ציון של קואורדינטות מסוימות, ולאחר נקודה ופסיק ציון אוסף של גושים וחלקות, תוך הבהרה נחוצה כאשר מדובר "דרכים בלא מספר". ההודעה נמנעה מלקרוא בשם הקרקע של המשיבים. זו נתפסת רק על ידי הציון הכללי של קואורדינטות. אמנם נקודה ופסיק אינם מציינים פירוט של כלל, אך קשה להפוך כלל דקדוקי זה למנוף ממנו ניתן לצקת בהירות מספקת להודעת ההפקעה. השלמה עם דרך זו של הגדרת מקרקעין מאפשרת לרשות, על יסוד כללי פיסוק, לטעון הודעות מעורפלות במשמעויות מיוחדות שיהלמו את מטרותיה, ומטילה על בעלי המקרקעין את החובה להיות גיאוגרף ובלשן גם יחד. גישה זו אינה הולמת ויש בה כדי לאפשר לגוף המפקיע להתפרק כמעט מהחובה היחידה המוטלת עליה בדרך לנטילת המקרקעין ללא פיצוי.

יתכן שאילו הסתפקה המבקשת בציון הקואורדינטות בלבד יחד עם ההזמנה לסור למשרדי הועדה המקומית ולעיין בתשריט התוכנית, היתה מתעוררת שאלה קשה יותר. אמנם, גם  בפרסום כזה היה משום קיצור דרך לא ראוי, שכן אין מקום לפטור את הגוף המפקיע מזיהוי החלקות, כאשר הוא יכול לעשות כן. ואולם לפרסום לקוני כזה לא היה נלווה יסוד של התעיה. ציון גושים וחלקים מסוימים והשמטת אחרים, ללא סיבה נראית לעין יוצר מכשול בפני הקורא. מכשול זה רק מתעצם אם יובא בחשבון כי בהודעת ההפקעה 84' נזכר במפורש שמה של החלקה, בה נמצאת הקרקע שהמשיבים מחזיקים. מה הם היו אמורים לשוות מול עיניהם מול השמטה זו? מדוע שומה על בעל מקרקעין שחלקתו אינה נזכרת בצורה מפורשת בהודעה לברר את ענייניו, ולבדוק את כוונותיה הנסתרות של הרשות המפקיעה? אכן, דרך התיאור הלוקה של החלקות, והפער מול הודעת ההפקעה 84', הופכים את הודעת ההפקעה 01', בכל הנוגע לקרקע של המשיבים לסוג של איתותים משודרים שיש לפרשם, ופחות בהודעה ברורה וחד משמעית. בהתחשב בטיבו של משטר ההפקעה, הכשרתו של פרסום כזה מאפשרת פרסומים כוללניים במידה שמילים יכולות להכליל, וגלום בה סיכון של רישוי בלתי מוגבל להפקעה ללא פרסום.